Dostęp do drogi publicznej jest jednym z podstawowych zagadnień, które podlegają weryfikacji przy planowaniu inwestycji deweloperskiej, najczęściej już na etapie poprzedzającym nabycie nieruchomości. Jest to istotne nie tylko z uwagi na faktyczną możliwość dojazdu do działki, ale przede wszystkim z uwagi na wymogi uzyskania poszczególnych rozstrzygnięć administracyjnych – decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę czy zezwolenia na zjazd z drogi publicznej. Należy pamiętać, że nie każda istniejąca droga (nawet utwardzona) ma charakter drogi publicznej.
Podstawy, czyli rodzaje dróg
Drogi można dzielić według różnych kryteriów. Za podstawowy można przyjąć podział na drogi publiczne i drogi wewnętrzne. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych drogą wewnętrzną są:
- drogi,
- drogi rowerowe,
- parkingi,
- oraz place
przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.
Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu.
Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, tj. drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych.
Czytaj także: Kiedy można odstąpić od umowy deweloperskiej?
Remont drogi gminnej – obowiązek budowy lub przebudowy drogi po stronie dewelopera
Nie zawsze ustalenie, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej kończy temat związany z drogami. Czasem jest dopiero źródłem dodatkowych trudności dla dewelopera. Dzieje się tak zazwyczaj w przypadku, gdy istniejąca droga jest w złym stanie technicznym, nie spełnia warunków technicznych (np. co do szerokości jezdni) czy bezpieczeństwa, a czasem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powodować będzie zwiększenie natężenia ruchu i zmianę jego charakteru.
Co do zasady koszty utrzymania, w tym także budowy drogi publicznej leżą po stronie jej zarządcy. Wyjątek od tego przewiduje art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, który część ciężarów przerzuca na inwestorów „inwestycji niedrogowych”. Pod tym pojęciem kryją się między innymi deweloperzy czy przedsiębiorstwa budujące swoje zakłady produkcyjne.
Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w art. 16 ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej.
Jako uzasadnienie dla tej regulacji wskazuje się konieczność ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten ma chronić jednostkę samorządu terytorialnego przed ponoszeniem kosztów inwestycji drogowych wywołanych prywatnym przedsięwzięciem, które z punktu widzenia ogółu wspólnoty jaką jest np. gmina mogą nie być w pełni uzasadnione.
Czytaj także: Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność
Czy deweloper musi wybudować nową drogę?
Przywołane przepisy stosunkowo ogólnie wskazują, kiedy powstaje obowiązek budowy lub przebudowy drogi publicznej przez inwestora inwestycji niedrogowej. W ustawie znajduje się sformułowanie, które wskazuje, że budowa lub przebudowa drogi publicznej jest „spowodowana” inwestycją niedrogową Nie oznacza to, że taki inwestor jest skazany na wolę np. gminy, ponieważ gmina (w przypadku dróg gminnych) nie może nakładać obowiązku remontu czy budowy dróg w zakresie według własnego uznania.
W praktyce inwestor często otrzymuje informację, że istnieje konieczność budowy lub przebudowy drogi. Jeśli tego nie zrobi nie uzyska np. decyzji o warunkach zabudowy czy pozwolenia na zjazd z drogi publicznej. Wielokrotnie taka sytuacja jest odbierana jako szantaż ze strony organu. Czy rzeczywiście tak jest? Czy Inwestor może się sprzeciwić i odmówić podpisania umowy z zarządcą drogi?
Podkreślenia wymaga, że umowa zawarta w trybie art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie stanowi źródła obowiązku inwestora. Ten obowiązek powstaje z mocy prawa (ex lege). Sama umowa ma służyć doprecyzowaniu warunków, na jakich przebudowa nastąpi – określa zakres prac, warunki techniczne prowadzonych robót, harmonogram oraz zasady rozliczeń. Odmowa podpisania umowy przez dewelopera nie zwalnia go z tego obowiązku.
Czy zatem gmina może warunkować wydanie decyzji administracyjnych od zobowiązania dewelopera do wykonania remontu lub budowy drogi? Odpowiedź jest twierdząca. Odnosi się głównie do dwóch decyzji, a podstawy ku temu wynikają z przepisów.
Remont drogi gminnej: przepisy
W przypadku decyzji o warunkach zabudowy, art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, żeby organ wydający decyzję WZ przeprowadził procedurę uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie obejmuje w szczególności zakres możliwości bezpiecznego włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego nową inwestycją.
Brak uzgodnienia (negatywne uzgodnienie) jest równoznaczne z brakiem możliwości wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sam fakt złego stanu technicznego drogi nie jest wystarczającą okolicznością do powstania po stronie inwestora obowiązku przebudowy lub budowy drogi. Wskazuje się raczej na kwestie bezpieczeństwa, które w niektórych stanach faktycznych mogą mieć swe źródło w złym stanie technicznym drogi. Analogicznie sytuacja kształtuje się w przypadku zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.
Ewentualna odmowa wydania pozytywnych rozstrzygnięć dla inwestora musi więc być poparta argumentami. Inwestor w przypadku odmowy jest uprawniony do złożenia odwołania. W takim wypadku, w toku postępowań odwoławczych gmina będzie musiała udowodnić konieczność budowy lub przebudowy drogi oraz zakres tego obowiązku na podstawie stosownych analiz i dokumentów.
Czytaj także: Aport nieruchomości do spółki
Zakres przebudowy drogi gminnej
Ewentualny zakres prac obciążających inwestora musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do przyczyny oraz celu realizacji zobowiązania do budowy lub przebudowy drogi publicznej. Oznacza to, że gmina (lub inny zarządca danej drogi) nie może wykonać remontu drogi kosztem inwestora, w myśl zasady „chce budować, niech płaci”.
Konieczność i zakres prac muszą mieć więc oparcie w wymogach technicznych i bezpieczeństwa, które pozostają w ścisłym związku z realizowaną inwestycją. Jak wskazuje się w orzecznictwie dopuszczalne, a nawet konieczne jest natomiast współrealizowane budowy lub przebudowy, względnie uiszczenie części poniesionych wydatków lub kosztów inwestorowi wówczas, gdy zadanie to wykracza poza cele wynikające z planowanej inwestycji niedrogowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2021 r., III CSKP 62/21).
Czytaj także: Stanowiska archeologiczna na działce – czy rzeczywiście są takie straszne?
O autorce
Olga Sawastian-Lipska – radca prawny. Prowadzi kancelarię prawną w Poznaniu. Specjalizuje się w zagadnieniach procesu inwestycyjnego oraz obrotu nieruchomościami.
Wspiera Klientów począwszy od badania stanu prawnego nieruchomości, opiniowania umów przedwstępnych oraz przenoszących własność, po etap zabudowy nieruchomości. Reprezentuje klientów w postępowaniach administracyjnych. Posiada doświadczenie w obsłudze prawnej branży deweloperskiej, wspólnot mieszkaniowych oraz klientów indywidualnych.
Chcesz wiedzieć więcej? Potrzebujesz fachowej porady? Skontaktuj się z autorką: kancelaria@sawastian-lipska.pl.
